二、1979-1984:对外直接投资探索起步

 

1978年,党的十一届三中全会明确提出:“在自力更生基础上,积极发展同世界各国平等互利的经济合作”。十一届三中全会以后,改革开放成为中国的基本国策,外商投资对我国经济的促进作用得到了政府和学界的认同。同时,中国政府和企业也逐渐认识到开放不仅仅意味着引进外资,也必须逐步进行对外直接投资,于是政府开始出台一系列有关企业对外直接投资的法律法规,开始鼓励在国外设立企业。自此,对外直接投资作为中国参与国际经济合作的重要组成部分伴随着改革开放的发展稳步前进。

 

(一)政策背景及管理制度的建立

 

1、行政审批制度的初步建立

 

1979年8月,国务院颁布了《关于经济改革的15项措施》,其中第13条明确规定允许“出国办企业”,这是建国以来第一次把对外投资作为一项政策正式确立起来,拉开了我国对外投资的序幕。

 

1979年11月,北京市友谊商业服务公司投资22万美元与日本东京丸一商事株式会社合资在东京开办“京和股份有限公司”,这是我国实行改革开放政策后在海外开办的第一家合资经营企业。此后,我国企业迈出了开展对外直接投资的步伐。

 

1982年,为了改善和发展同周边亚洲邻国的关系,加强同第三世界各国发展经贸关系,加强经济技术与文化的合作,国务院总理赵紫阳访问埃及、扎伊尔、阿尔及利亚、赞比亚、摩洛哥、坦桑尼亚、几内亚、肯尼亚、加蓬、津巴布韦、刚果等非洲11国。同年2月28日,赵紫阳向第五届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议作了关于访问非洲十一国的报告,指出今后我国与非洲国家的经济技术合作,应以“平等互利、形式多样、讲求实效、共同发展”为原则,把重点转到以互利为基础的经济技术合作上来。1983年,在北京南南合作会议上,中国宣布这四项原则同样适用于同亚洲、拉丁美洲以及其他发展中国家的经济技术合作。此后,中国与第三世界国家的经贸关系得以扩大。

 

由于当时并无海外投资的经验,且国家的外汇储备又极为有限,虽然将海外投资作为经济体制的改革措施之一,但是在这方面的控制还是十分严格,投资活动受到严重的限制,所有的对外直接投资要上报到国务院进行审批,且仅允许一些中央部委及企业,以及个别省、直辖市所属企业尝试性地开展海外投资活动。

 

这种情况一直延续到1983年,国务院授权外经贸部为在国外开设合资经营企业的审批和管理的归口部门,外经贸部据此制定了《关于在境外举办非贸易性企业的审批和管理规定(试行稿)》,建立起以外经贸部为审批主体,其他部门和省、市相关部门层层审批上报的管理体制。审批权限的转移,很快伴随着审批流程和管理政策的变化。根据 (法)拉尔松在《中国跨国企业研究》(2009)中的描述,“对外经济贸易部主要接受单个审批工作,并没有标准流程。成立一个海外合资企业(中国香港特别行政区、中国澳门特别行政区除外),通常投资额要求超过100万美元,中国投资方必须先向市、省或自治区政府监管部门申请。这些政府审批部门通过后,把投资项目提交对外经济贸易部,对外经济贸易部会再征询中国驻外国使馆和相关政府部门建议。最后,对外经济贸易部决定是否批准该项目。数额低于100万美元的小型项目,投资方审批部门可直接向中国驻外国使馆提交获得审批。”

 

为了更加规范和引导对外直接投资企业的活动,国家又陆续颁布了一系列的政策法规。比如,对外经济贸易部于1984年开始陆续出台了《关于在境外开办非贸易性合资经营企业的审批程序权限和原则的通知》及《关于在境外开办非贸易性企业的审批程序和管理办法的实行规定(试行)》,落实了对外投资管理的规范性审批规定。

 

上述这些对外直接投资政策的初步设立,为当时企业对外直接投资及政府管理提供了基本的法律依据,但是还未成体系,也存在很多的问题,包括:对外投资审批速度慢、程序复杂、外汇管制严格等等,难以有效地起到促进对外直接投资快速发展的作用。这一阶段对海外投资政策的制订可以被认为是我国海外投资管理制度的探索阶段。

 

2、外汇管理法规的颁布

 

改革初期,国民经济百废待兴,涉外经济所需的外汇严重短缺,国家总的外汇储备仅有12.55亿美元(1976年),中国政府在对外直接投资方面实施严格的外汇管理制度。1979年3月,经国务院批准,正式成立了管理外汇的专门机构——国家外汇管理局。这一时期里,配置外汇资源的市场机制正在孕育,政府对于促进吸引外资和鼓励出口创汇方面有积极导向。1980年12月,国务院发布《中华人民共和国外汇管理暂行条例》,构成了该时期的基本外汇管理法规,标志着外汇管理体制建设的起步。根据《暂行条例》规定:“我国外汇管理的目的是:增加国家外汇收入,节约外汇支出,有利于促进国民经济的发展,并维护国家的权益。”1981年颁布了《对外汇、贵金属和外汇票证等进出国境管理实施细则》。

 

外汇管理的方针是“集中管理,统一经营”。外汇管理主要内容是:国家实施外汇收支的计划管理;所有外汇贷款集中管理,经国家外汇管理总局和国家投资管理委员会核报国务院审批;企业在特殊情况下才可以保留外汇,在中国银行开立外汇存款账户或外汇额度账户,并接受中国银行监督其是否按照规定的适用范围下使用,企业才可以留存外汇的备用外汇;禁止国内外汇流通。

 

(二)对外投资发展情况

 

起步探索阶段的对外直接投资在中央政府各项政策的驱动下稳步发展,非贸易性对外直接投资逐步增加。这一时期,很多比较成功的中资企业在海外设立。

 

1979年,北京友谊商业服务总公司投资22万美元,与日本东京丸一株式会社在东京合资成立了“京和股份有限公司”,这是改革开放以后我国在海外开办的第一家中外合资企业,其主要经营范围是为北京市食品工业企业的更新改造引进技术和设备,在日本开办北京风味餐馆和提供厨师服务等。

 

1980年3月,中国船舶工业总公司、中国租船公司与香港环球航运集团等共同投资5000万美元,合资成立了“国际联合船舶投资有限公司”,总部设在百慕大,在香港设立“国际联合船舶代理公司”,从事代理中国船舶及船用设备的进出口和经营国际航运业务,中方占投资的45%,这是当时中方投资额最大的海外合资企业。

 

1980年7月,中国银行与美国芝加哥第一国民银行等机构在香港开办了第一家中外合资金融企业——中芝兴业财务有限公司。

 

除了“京和股份有限公司”和“国际联合船舶投资有限公司”,中国在海外投资开办的企业还有,在日本开办的京达股份有限公司,主要从事经济技术咨询服务;在阿拉伯也门开办的也中建筑工程有限公司,主要从事承包工程业务;在荷兰开办的跨洋公司与远通海运服务公司,分别从事轮船代理业务和船舶物料供应;在澳大利亚开办的五星航运代理股份有限公司,从事航运代理业务,等等。

 

虽然改革开放拉开了我国对外投资发展的大幕,国内企业到海外投资得到了一定的发展,但在管理上仍沿袭中央高度集中的统一管理。受限于政府严格的审批制度,以及国内企业参与国际竞争的意识和能力比较弱,我国对外直接投资发展比较缓慢,突出表现在我国参与对外直接投资的企业数量并不多,投资规模偏小,投资的主要地区和领域也较为单一。

 

1979年,我国仅有4家企业参与对外直接投资,对外投资金额只有0.0053亿美元。1982-1984年,中国对外直接投资的金额从0.37亿美元缓慢增长到1.27亿美元。投资目的地主要分布在发展中国家和香港、澳门等地区,投资行业主要集中在餐饮、贸易、境外工程承包等领域,对外直接投资的投资主体基本上属于少数大型的贸易集团,例如中信公司、中粮集团和中石化等。

 

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值得一提的是,在改革开放初期,港澳地区在国内企业对外投资发展过程中扮演着重要角色,成为内地产品和企业走向世界市场的第一站,也成为内地引入海外资金、技术人才和管理经验的主要渠道。1983年,中国内地在港澳地区投资占到对外投资的三分之一。

 

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(马林静 撰)